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PPP：應(yīng)予推廣的基礎(chǔ)設(shè)施供給模式

     改革開放以來，特別是加入WTO以及房地產(chǎn)市場化以來，工業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資、城市基礎(chǔ)設(shè)施投資經(jīng)歷了長達15年的高速增長，是我國固定資產(chǎn)投資領(lǐng)域當仁不讓的老大，在總投資中的占比也最高。但與此同時，基礎(chǔ)設(shè)施投資高增長與消費需求卻明顯錯位：一方面，支撐教育、醫(yī)療、住房等基本消費的基礎(chǔ)設(shè)施供應(yīng)不足，各地普遍出現(xiàn)嚴重程度不一的“空城”現(xiàn)象與此關(guān)系最大；另一方面，滿足城市化外來人口消費需求的基礎(chǔ)設(shè)施供應(yīng)缺口始終很大，各地不得不以戶籍管制來掩蓋基礎(chǔ)設(shè)施供求矛盾。還有，支撐因收入增長而升級的消費需求、因老齡化而產(chǎn)生的養(yǎng)老消費需求的基礎(chǔ)設(shè)施供應(yīng)滯后，其中尤以教育及醫(yī)療的高成本最為典型。

     造成基礎(chǔ)設(shè)施供給有效性不足的根源，在于基礎(chǔ)設(shè)施供應(yīng)模式的缺陷，即單純以政府為主體(特別是地方政府)，沒有更好地發(fā)揮社會資本的優(yōu)勢。事實上，每個人的消費需求特征不一樣，只有社會資本才能聚合和探尋社會千差萬別的消費需求，并以此來選擇基礎(chǔ)設(shè)施供應(yīng)的最佳模式和運營管理模式。盡管政府具有供給公共服務(wù)和產(chǎn)品的義務(wù)，在絕大多數(shù)國家，一般也都是由政府來建設(shè)和供給基礎(chǔ)設(shè)施，但往往因為供給的有效性不足，不但選民不滿意，而且給政府造成了沉重的債務(wù)壓力，以及夾帶在其中的腐敗和社會矛盾。

     因此，政府與社會資本合作供給基礎(chǔ)設(shè)施(即PPP)被證明是一種比較好的基礎(chǔ)設(shè)施供給模式。這種模式很好地發(fā)揮了政府和市場的相對優(yōu)勢，基礎(chǔ)設(shè)施供給周期長、投入資金大、風險高、終端消費者承擔能力弱，在項目規(guī)劃、政策和政治風險擔保、財政補貼上，政府有突出的優(yōu)勢，并能通過政府資本來引導(dǎo)和兜底，而社會資本的優(yōu)勢在于具體項目建造、運營和管理。二戰(zhàn)以后，西方發(fā)達國家出現(xiàn)了普遍的公用事業(yè)市場化趨勢，均采取了PPP模式。

     目前我國人均GDP已超過5000美元，消費需求已被激活，未來“人本”時代將代替“物本”時代，消費釋放和升級時代已經(jīng)到來，這意味著未來對公共產(chǎn)品和服務(wù)的需求將會呈數(shù)量級增長。同時，隨著經(jīng)濟增長進入“中高速”時代，社會平均投資收益率會逐漸下降，城市公共服務(wù)越來越完善，基礎(chǔ)設(shè)施的投資價值見長，社會資本進入這個領(lǐng)域的意愿上升，而因預(yù)算和債務(wù)緊約束，政府資本投入將下降，PPP模式就成了基礎(chǔ)設(shè)施投資的必然選擇。

     以“共擔風險、共享收益”為特征的PPP模式，符合現(xiàn)代市場經(jīng)濟混合所有制的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，即國有資本和社會資本能夠在法制平等地約束雙方的前提下，和諧相處、兼容并包、優(yōu)勢互補，共享同一個社會所有的投資機會、共擔投資風險，而不再像過去那樣國有資本在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域內(nèi)“一股獨大”，社會資本總也無法打破“玻璃門”。從這個角度看，PPP連接著現(xiàn)代市場經(jīng)濟和現(xiàn)代財政制度，需要上升到構(gòu)建國家治理體系，從實現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化的高度來看待。這就是為什么PPP模式不僅進入了三中全會的《決定》，而且是“一帶一路”規(guī)劃(絲綢之路經(jīng)濟帶、海上絲綢之路)和“基建走出去”戰(zhàn)略的實施路徑的原因所在。

     在加速推進對內(nèi)改革、建立對外開放新戰(zhàn)略，重塑國家競爭優(yōu)勢(高端制造業(yè))的新時期，先要對內(nèi)樹立起產(chǎn)權(quán)主體地位平等、包容性增長的現(xiàn)代市場經(jīng)濟和國家治理模式。在這一模式中，政府資本和社會資本是平等的民商法律主體，其權(quán)利義務(wù)規(guī)范和糾紛解決，只受《合同法》的制約。這樣，不僅基礎(chǔ)設(shè)施供應(yīng)有效性的問題解決了，而且建立起了“人本”取向的公共產(chǎn)品供給模式，這是現(xiàn)代財政、現(xiàn)代國家能力、現(xiàn)代市場經(jīng)濟的核心，即產(chǎn)權(quán)平等、包容性增長、(政府資本與社會資本)共享發(fā)展和共擔風險、終端需求導(dǎo)向。

     有了這個“人本”取向的公共產(chǎn)品供給模式，在我國以廣闊需求為基礎(chǔ)的改革“試驗場”中，我們就能不斷壯大高端制造業(yè)的大國優(yōu)勢，以及由此對其他國家形成的擴散效應(yīng)，在“一帶一路”對外開放新戰(zhàn)略和基礎(chǔ)設(shè)施“走出去”的戰(zhàn)略中，實現(xiàn)制造業(yè)大國優(yōu)勢向強國優(yōu)勢的轉(zhuǎn)變，進而以展現(xiàn)負責任大國地位的姿態(tài)，順利實現(xiàn)我國制造業(yè)強國的目標。

     在全球互聯(lián)互通的“大數(shù)據(jù)”時代，要推進國際或區(qū)域經(jīng)濟的一體化合作，實現(xiàn)合作方的互利共贏，就得遵循“收益共享、風險共擔”的基本原則，這種合作事實上就是PPP模式的國際化延伸。我國“一帶一路”規(guī)劃和“基建走出去”戰(zhàn)略，其目的除了整合區(qū)域資源，以更廣闊的市場實現(xiàn)我國制造業(yè)大國優(yōu)勢向強國優(yōu)勢轉(zhuǎn)變外，還有以平等共贏為原則，以基礎(chǔ)設(shè)施供給作為授予相關(guān)國家之“漁”，在助推這些國家經(jīng)濟上轉(zhuǎn)型發(fā)展的同時，彌補這些國家公共產(chǎn)品和服務(wù)的“短板”，從而實現(xiàn)這些國家的社會穩(wěn)定和民族復(fù)興的意義。所以，這一戰(zhàn)略和合作模式下的資本輸出，既不同于殖民地時期的資本輸出，也不同于二戰(zhàn)后發(fā)達國家的資本輸出，以及世界銀行和亞洲開發(fā)銀行等授人于魚的“扶貧式”資本輸出。從基本原則與具體路徑看，以我國主導(dǎo)成立的“亞投行”和“絲路基金”作為融資支持的長周期、高風險、多元參與的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)輸出，是“收益共享、風險共擔”原則的最佳兌現(xiàn)途徑。因此，牢牢把握住這一條，是我國擔當資源整合者和主導(dǎo)者的前提。

  (作者系深圳市房地產(chǎn)研究中心高級研究員)